Как понимали демократию «демократы»? На примере становления московской власти
На обложке: Гавриил Попов на митинге
Текущие споры о «90-х» сфокусированы на вопросах экономических реформ, тогда как трансформация политической системы смещается на периферию внимания. Может показаться, что в политической плоскости происходил банальный переход от тоталитарной системы всепроникающей власти КПСС к демократической системе выборности и партийного плюрализма. В этом случае последующее развитие российской политической системы выглядит как авторитарный разворот, провал демократизации или «предательство» дела демократии.
Однако при более внимательном подходе к политическим истокам «90-х» можно заметить, что устремления «демократов» отнюдь не ограничивались установлением некоего общепринятого либерально-конституционного режима западного типа. Их взгляды и действия формировались в условиях острой политической борьбы и часто отвечали ее ситуативным потребностям. Постепенная концентрация власти в руках президента и административной вертикали во многом продолжала логику этой борьбы и была продуктом политических побед «демократов».
Для размышлений о возможных сценариях будущей демократизации в России было бы полезно разобраться с тем, как формировались представления реформаторов о желаемом политическом устройстве в прошлый раз — при строительстве Новой России в 1990-1993 годах. Я попробую раскрыть этот вопрос на примере становления городской власти в Москве, который кажется мне важным по двум причинам. Во-первых, московская городская власть находилась в эпицентре событий и была тесно связана с ключевыми постсоветскими трансформациями. Во-вторых, она задавала некоторые общероссийские тренды в части централизации власти и выстраивания административной вертикали.
Первое двоевластие в Москве
Весной 1990 года в РСФСР, Москве и Ленинграде проходят «опрокидывающие выборы»: кандидаты оппозиционного блока «Демократическая Россия» выигрывают большинство на выборах I Съезда народных депутатов РСФСР, Моссовета и Ленсовета — высших органов власти России и крупнейших её городов. Руководителями этих органов избираются три лидера Межрегиональной депутатской группы: Борис Ельцин, Гавриил Попов и Анатолий Собчак соответственно. Ещё вчера гонимые оппозиционеры теперь занимают высшие политические посты на уровне РСФСР и двух её «столиц». Параллельно сотни их сподвижников побеждают на выборах в местные советы.
Обновленный демократический Моссовет под председательством Попова сразу же сталкивается с печальным наследием предыдущей власти и попадает в ситуацию продовольственного кризиса, забастовок, серого рынка и экономического саботажа номенклатуры. Попову удается стабилизировать ситуацию и предотвратить коллапс новой власти благодаря Юрию Лужкову — опытному управленцу из предыдущего Мосгорисполкома, которого он смог перетянуть в команду реформаторов и поставить «на хозяйство» при помощи Ельцина.
Однако Попов быстро понимает, что Советы — высшие органы власти по Конституции — это только ширма для реальной власти КПСС и ее аппарата. Формально вся власть в Москве находится у Моссовета, районных советов и их исполнительных комитетов, в которых теперь большинство у реформаторов. Но параллельно существует вертикаль КПСС с горкомом и райкомами, которые ещё с 1920-х годов фактически управляют всеми городскими вопросами — от назначения руководителей до распределения жилья и премий. Для многих чиновников указания горкома партии важнее указаний из Моссовета или Мосгорисполкома, а руководители соседних областей и вовсе не отправят в Москву мясо и молоко без звонка из московского горкома КПСС.
Это двоевластие было незаметно, пока советские органы полностью формировались партией и подчинялись ей. Теперь, когда в советы избрались оппозиционно настроенные к руководству КПСС политики, проявилось спящее 60 лет противоречие между двумя параллельными структурами власти. «Демократы» шли во власть с обещанием реформ, но, как выяснилось на практике, все реальные административные рычаги находятся у партийных структур, которые настроены реакционно и часто откровенно враждебно к реформаторам. Это затрудняет элементарное оперативное управлением городским хозяйством, а обещанные глубинные реформы делает и вовсе невозможными.
Политическая программа «демократов»
В этой ситуации летом 1990 года Попов пишет программный текст с непритязательным названием «Что делать?» и подзаголовком «О стратегии и тактике демократических сил на современном этапе». В нем председатель Моссовета анализирует первый опыт «демократов» во власти и формулирует демократическую программу завершения перестройки. Она состоит из трех направлений: переход к рынку в экономике, разделение Союза на суверенные национальные государства и переход от советской политической системы к либеральной республике. Нас здесь будет интересовать именно последняя часть.
По Попову, демократизация подразумевает десоветизацию:
«Ограничение власти Советов вообще, сосредоточение парламентов на законодательстве, превращение местных Советов из органов власти в органы местного самоуправления, то есть муниципалитеты, создание независимой судебной системы». На первый взгляд это классическая либерально-конституционная мысль о разделении ветвей власти и создании системы сдержек и противовесов. Однако Попов отводит особенную роль для исполнительной власти: «Но главное, ведущее звено — избрание прямым голосованием всего населения руководителей исполнительной власти всех уровней: президента, губернаторов, мэров, старост и появление независимой от Советов по своему составу исполнительной власти».
Заметим, что политическая программа демократов заключалась вовсе не в том, чтобы ввести выборы вообще, как часто думают. Как мы видим, выборы в органы власти к 1990 году и так уже проходили. Отличительной особенностью их программы были именно прямые выборы руководителей исполнительной власти, что вовсе не является неотъемлемым элементом любой либеральной республики. К примеру, прямых выборов мэров на тот момент не было в большинстве европейских столиц (в Лондоне такая должность появится только в 2000 году).
Аргумент Попова в пользу прямых выборов исполнительной власти заключался в том, что Советы слишком слабы для победы над КПСС и демонтажа самой советской системы. Как он убедился на своём опыте, замены депутатов в советах с коммунистов на демократов оказалось недостаточно для проведения реальных реформ, а сами эти депутаты оказались слишком связаны со старым обществом:
«Говоря о курсе на ограничение власти Советов, надо иметь в виду не только общий курс на десоветизацию. Тут дело еще и в составе нынешних Советов. Прежде всего, депутаты — особенно демократы — избирались не как представители каких-то партий, а как личности. Они не подотчетны никому, кроме избирателей. Рассчитывать на устойчивость их действий в такой ситуации трудно. И за этими депутатами стоят не силы нового общества, а старые структуры и соответствующие им социальные группы с их политическими позициями. Депутаты очень часто отражают то, что не должно сохраниться, что должно измениться».
Привязанность депутатов к своим избирателям с его точки зрения проблематична, потому что для радикальных реформ во власти нужен не репрезентативный срез общества, а решительный политик, способный действовать и учреждать новый порядок поверх многообразия мнений. Попова раздражает недееспособность огромного Моссовета (а это 465 депутатов!), депутаты которого могут часами выступать с красивыми речами, тогда как нужно не говорить, а принимать решения:
«Но как только надо решить что-то конкретное — появляется разброс мнений депутатов, отражающий разброс мнений слоев нынешнего общества и их неоднозначное отношение к будущему. Возникают бесконечные дебаты, которые никак не могут завершиться принятием каких-то конструктивных решений».
Попов подчеркивает, что сильная исполнительная власть нужна только на переходный период, который продлится 2-3 года. Он осознает, что это предложение плохо сочетается с демократическими идеями, но считает его необходимой мерой для перехода к настоящему демократическому плюрализму:
«Сам характер того строя, который должен возникнуть, сразу ограничивает возможности массовых представительных органов и заранее предопределяет опору на исполнительную власть как главный инструмент перехода от старого к новому. [...] Главное в политической реформе — готовность демократов пойти на ряд ограничений нормальной демократии [...]. Когда появятся разные виды собственности, рынок, новые классы общества, их партии — тогда возникнут условия для формирования нормального демократического механизма».
Сложно не заметить, насколько это похоже на будущую логику реформ Егора Гайдара и Анатолия Чубайса, которые на тот момент ещё далеки от власти.
Осознает он также и риски раскола среди «демократов» по этому вопросу:
«При этом самым трудным будет принятие этого курса именно демократией. Не исключен какой-то раскол в ее рядах». И еще более откровенно в переиздании брошюры 1991 года: «Сторонники демократического варианта — в силу природы своей массовой базы — тяготеют к популизму, к уравнительности, к справедливости. Все это не всегда сочетается с рынком, с конкуренцией, с укреплением административной власти».
Позже в текстах Попова тезис о сильной исполнительной власти превратится из переходного в сущностное свойство демократии как таковой: «В советской системе главное — заседание Советов. А в демократической республике — работа аппарата. В советской системе должны работать депутаты, а в демократической республике — профессиональные чиновники» (из книги «Первый мэр Москвы», 2015 год).
Таким образом, идея о прямых выборах глав исполнительной власти в программе демократических сил была продиктована не только общими соображениями о разделении властей, но и конкретными потребностями политической борьбы. А именно необходимостью победить в ситуации двоевластия между Моссоветом и КПСС, чего, с точки зрения Попова, не могли сделать сами депутаты Моссовета в силу своей неорганизованности и несознательности.
Разрешение первого двоевластия: в Москве появляется мэр
На 17 марта 1991 года в России были назначены два референдума: всесоюзный о сохранении СССР и республиканский о введении поста Президента РСФСР. Дело в том, что у Ельцина как у председателя Верховного Совета РСФСР были те же препятствия для проведения реформ, что у Попова на уровне Москвы. Решение проблемы в виде введения должности всенародно избранного президента, о котором писал Попов, подходило Ельцину, поскольку высокий уровень его прямой народной поддержки был очевиден из лозунгов массовых уличных демонстраций и всевозможных публичных дебатов. Не было сомнений, что скованный коллегиальным Верховным Советом и огромным Съездом народных депутатов Ельцин сможет победить на президентских выборах и продолжить свою политику отдельно от них, что и произошло.
Команда Попова в Моссовете хотела воспользоваться возможностями грядущего референдума и провести в этот же день в Москве голосование о введении должности мэра. Им удалось назначить такое голосование, но не в форме референдума, а в виде опроса, который по закону имеет лишь справочный характер. В результате 17 марта 1991 года избиратели Москвы на участках получали вдобавок к двум бюллетеням референдумов также карточку с вопросом: «Считаете ли Вы необходимым провести прямые выборы мэра Москвы жителями города?». При явке 67,6% в этом опросе «за» проголосовали 81,1% граждан.
Здесь следует учитывать, что реформаторы осуществляли эти решительные учредительные шаги в контексте массовой народной поддержки, которая была очень заметна на улицах в те месяцы. 10 марта, накануне референдумов в Москве проходит легендарный митинг на Манежной площади, в котором участвует около полумиллион человек. Затем 28 марта в день открытия III Съезда народных депутатов РСФСР, который должен ввести пост Президента России, на улицах снова собираются массовые демонстрации, несмотря на запреты союзных властей, которые угрожали разгоном и наводнили центр города войсками. Лозунги этих демонстраций параллельно наводняют газеты и прочую печать. Реформаторы чувствуют, что массы выражают им поддержку в борьбе с КПСС и номенклатурой, и воспринимают это как мандат на политические преобразования. Однако какие именно преобразования — этот вопрос на суд избирателей не выносится.
В частности, что именно подразумевала должность мэра, за введение которой голосовали москвичи? Не существовало никаких документов, разъясняющих права и обязанности будущего мэра и соотношение его полномочий с полномочиями Моссовета. Это был «кот в мешке». Впервые эти вопросы начинают раскрываться лишь через месяц после опроса. В конце апреля Президиум Верховного Совета РСФСР выпускает постановления о разграничении исполнительной и законодательной власти в Москве, которые в самых общих чертах описывали роль мэра.
Первые выборы мэра Москвы назначены на один день с выборами президента — 12 июня 1991 года. Попов выдвигается на них в паре с Лужковым в качестве вице-мэра. В предвыборной программе они предлагают своё видение административной реформы для Москвы, в том числе разграничения полномочий между мэром и Моссоветом. На выборах в июне они ожидаемо побеждают с 65,3% голосов москвичей при явке 66,48%, их ближайший конкурент получил 16,3%, а остальные кандидаты меньше 5%. Команда Попова считает это однозначным одобрением их политической реформы.
Теперь давайте посмотрим внимательно на последовательность этих событий. Сначала возникает идея сильной исполнительной власти с прямой народной легитимностью в обход советов, которая нужна «демократам» для победного выхода из ситуации двоевластия с КПСС. Попов проводит через Верховный Совет РСФСР решение о введении должности мэра и подкрепляет его опросом горожан. Затем Верховный Совет намечает самые общие контуры полномочий мэра и назначает его выборы. Лишь в предвыборной программе будущего мэра появляются более конкретные предложения о роли мэра и разграничении полномочий. Никакого четкого законодательства о мэре Москвы к этому моменту еще нет. Таким образом, как на мартовском опросе, так и на выборах мэра в июне горожане голосуют не за конкретный вариант политической системы со сдержками и противовесами, а за абстрактную идею напрямую избираемого мэра с неизвестными полномочиями.
Вступив в должность мэра, Попов сразу начинает масштабную административную реформу. Он делит город на 10 административных и 128 муниципальных округов, управляемых назначаемыми им префектами и супрефектами. Далее он ликвидирует Мосгорисполком и районные исполкомы, лишая Моссовет и районные советы исполнительной власти. Так учреждается новая централизованная власть в Москве, которая вслед за органами власти забирает себе городские предприятия и недвижимость.
Появление сильного мэра резко обостряет ситуацию двоевластия с КПСС, которая разрешится уже в августе с поражением путча ГКЧП. Отчаянная попытка реакционных сил повернуть процессы учреждения новой власти вспять оборачивается для них полным поражением: из здания ЦК на Старой площади, горкома и райкомов эвакуируются вчерашние хозяева города и страны, их места занимают представители мэра и президента. Позже Попов сам объяснит значение своих административных реформ в этом процессе:
«Нас много критиковали за перестройку аппарата Москвы. Теперь же стало ясно, что наш замысел был верным. Районное звено, ориентированное на райком КПСС, нам удалось дезорганизовать. А новые структуры — округа административные и округа муниципальные — аналогов (и соответственно «кураторов») в партийной структуре не имели».
Второе двоевластие в Москве
Триумфальная победа над КПСС в конце августа 1991 года обеспечивает президенту и мэру карт-бланш на продолжение процесса учреждения новой системы власти. Ельцин издаёт указ за указом, передавая мэру Москвы полномочия. Иными словами, нигде не прописанный вопрос о разграничении полномочий решается сам собой — мэр забирает всё.
Осенью Моссовет пытается вернуть подотчётность мэра и принимает соответствующие решения, но мэр Попов их не исполняет. В концу 1991 года Моссовет и мэр находятся в открытой конфронтации. В частности, когда Попов в 1992 году решит уйти в отставку и передать кресло мэра Лужкову, Моссовет объявит этот переход незаконным (потому что такого положения в законе действительно не было) и попытается назначить перевыборы мэра. Но президент, пользуясь чрезвычайными полномочиями, назначит Лужкова мэром своим указом в обход протестов Моссовета и выборов.
Так возникает второе двоевластие — на этот раз между новой вертикалью исполнительной власти, формируемой одним выборным лицом, с одной стороны, и старой системой советов, состоящей из сотен депутатов на уровне Москвы и тысяч депутатов на уровне районов, с другой. Через несколько месяцев такое же двоевластие сложится на уровне РСФСР, где Верховный Совет сначала добровольно согласится на введение должности всенародно избранного президента и отдаст ему чрезвычайные полномочия для проведения реформ, а потом обнаружит, что президент действует независимо от него и претендует на верховную власть в стране.
Как известно, это двоевластие разрешится в октябре 1993 года в прямом вооруженном противостоянии, из которого президент и мэр выйдут победителями. 7 октября Ельцин своим указом распускает Моссовет и все районные советы и назначает выборы в Московскую городскую Думу — новый городской парламент, который должен появиться вместо Моссовета.
И здесь снова следует обратить внимание на последовательность событий. После роспуска советов мэр получает всю полноту городской власти в Москве, никаких других органов городской власти просто не существует. Но на 12 декабря назначено всенародное голосование о принятии конституции, по которой на месте разогнанного Верховного Совета должен появиться новый парламент — Федеральное Собрание, а на месте Моссовета — Московская городская Дума. На этот же день назначены и выборы в эти органы власти. Выборы в органы, которых еще не существует и которые должны возникнуть по конституции, которая ещё не принята. При этом полномочия новой Мосгордумы снова неизвестны — их предстоит определить мэру до принятия ей же городского устава. Мы снова видим перевёрнутую логику учреждения власти: сначала принимается решение об изменение политических институтов, затем оно выносится на одобрение через голосование, и только после однозначного одобрения определяются полномочия новых органов власти.
Первый созыв Мосгордумы будет состоять из 35 полностью лояльных мэру Лужкову депутатов. Вплоть до его отставки в 2010 году Мосгордума ни разу не вступит в серьёзный конфликт с мэром и будет одобрять все его решения. Сам Лужков на своих первых мэрских выборах в 1996 году получит 88,49% голосов москвичей при явке 67,7%.
Некоторые выводы
Из этого беглого обзора истории становления политической системы постсоветской России я предлагаю сделать несколько резюмирующих замечаний.
Конкретные представления о желаемом политическом устройстве России сформировались у «демократов»-реформаторов не только из общих представлений о том, что такое демократия, но также и из тактических потребностей политической борьбы. В частности, идея о сильной исполнительной власти появилась у них как инструмент борьбы в условиях двух двоевластий. Сначала они считали её временным средством на переходный период, но в результате победы в политических противостояниях и учреждения новых политических институтов эта идея закрепилась в их представлениях о сути демократии. К 1993 году они уже открыто настаивали на том, что всевластие президента или мэра, который избран подавляющим большинством голосующих граждан, это и есть демократия.
Программы политических реформ сильно подвержены тактическим потребностям политических противостояний, что снижает ценность их априорной разработки. На входе в политическую борьбу накануне выборов 1990 года у «демократов» разного толка было множество политических программ, но все они оказались неактуальны и не имели влияния. Учреждённая к концу 1993 года система власти в постсоветской России едва ли была воплощением чьей-либо программы, но скорее продуктом череды тактических решений.
На первых этапах учредительная власть сильно зависит от поддержки массового движения, но после получения авторизации перестаёт нуждаться в нём. При этом авторизуются не конкретные программы политических реформ, а политики, которые дальше сами определяют нужный им дизайн политической системы. Прорыв на выборах 1990 года и учреждение должностей президента и мэра в 1991 году были бы невозможны без рекордных по численности митингов в Москве, которые сеяли сомнения в прокоммунистических слоях и позволили «демократам» учредить новую верховную власть. Однако ни на митингах, ни на всевозможных голосованиях граждане не выбирали конкретную политическую систему — она учреждалась уже после легитимации новой власти.
Можно сделать и некоторые выводы для дискуссий о том, как российскому народу не упустить свой следующий исторический шанс на демократизацию. Не следует полагаться на то, что человечеству уже известен хороший институциональный дизайн демократической политической системы, для внедрения которого нужны лишь хорошие политики и эксперты. В реальности политическая система будет складываться в ходе политической борьбы. Ее конфигурация будет зависеть от соотношения сил в этой борьбе. Учредить децентрализованную систему власти, основанную на широком политическом равенстве и свободах, могут только те, для кого эти равенство и свобода предназначены. Но для этого им нужно успешно бороться за власть.