Лукашенко уходит? Белорусская политическая система в ожидании транзита
После парламентских выборов 2016 года создавалось впечатление, что система готовится к транзиту. Александр Лукашенко начал поднимать тему изменения белорусской Конституции. По его словам, правки необходимо было внести, чтобы «адаптироваться к меняющимся условиям, чтобы не только не потерять занятые нами ниши, но и найти новые». Проект изменений в Конституцию страны был подготовлен в 2019 году, но Лукашенко его отверг, обвинив в «недостаточной решительности». Перед выборами 2020 года Лукашенко вновь заговорил об изменении конституции, в том числе о возможной децентрализации, перераспределении полномочий от президента главам исполкомов, партийной реформе. Центральной идеей в этой реформе была мысль, что с существующими полномочиями новый президент может кардинально изменить текущую политику. «Вы его удержите от того, что он столкнет страну влево или вправо?» — вопрошал Лукашенко депутатов парламента.
И действительно, полномочия, которыми обладал президент Беларуси в соответствии с Конституцией в редакции 1996 и 2004 гг. были огромными: президент был не просто главой государства, но и полностью подчинял себе систему исполнительной и судебной власти, мог издавать декреты, имеющие силу законов. Дошло до того, что парламент в Беларуси полностью утратил какое-либо значение, т.к. многим профильным ведомствам было гораздо проще принять нужные изменения в законодательство через президентский декрет, чем через принятие соответствующего закона. Смена президента без изменения Конституции Беларуси могла легко привести к революционным изменениям в белорусской политике и экономике. При этом элиты, чьи интересы могли быть затронуты такими изменениями, не могли бы организовать никакого легального сопротивления.
Поэтому, прежде, чем начать процесс транзита, Лукашенко и белорусским элитам было необходимо решить несколько задач:
уравновесить систему, не давая новому президенту возможностей радикально ее изменить без согласия правящей элиты;
обеспечить надежные гарантии безопасности, положения и собственности правящих элит, в т.ч. и персонально семьи Лукашенко.
Проблема с решением этих задач была в том, что механизмов, где уравновешивания системы можно было бы достигнуть без нарушения монополии на власть лично Лукашенко существовало немного.
Конституционная реформа 2022
Правовую рамку для предстоящего транзита должна была задать конституционная реформа. Проект 2019 г. мог бы еще долго лежать на полке, однако, вспыхнувшие после очередных президентских выборов в 2020 г. протесты продемонстрировали запрос населения страны на перемены, в т.ч. и средних слоев белорусской бюрократии. Впервые, согласно послевыборным опросам, Лукашенко уступил на выборах. Фальсификация результатов привела к самому затяжному политическому кризису и самым масштабным протестам за историю независимой Беларуси.
Одним из тезисов, которым пользовались власти для успокоения населения, было обещание принять новую конституцию с последующей сменой «первого лица». «С новой конституцией я уже с вами президентом работать не буду» — заявил Лукашенко в ноябре 2020 года, посещая одну из минских больниц. Развил он тему конституционной реформы и в выступлении на Всебелорусском народном собрании в феврале 2021 года, пообещав в течение года подготовить проект новой конституции. Кроме того, там же им были очерчены и условия своего ухода: в стране нет протестов, «ни один волос со сторонников нынешнего президента упасть не может».
15 марта 2021 года Лукашенко подписал указ о создании конституционной комиссии, которая должна была разработать проект новой конституции. В июле 2021 года были представлены изменения в основной закон, подготовленные в комиссии, а в феврале 2022 года они (с небольшими правками) были приняты на референдуме.
Авторам конституционной реформы казалось, что она очертила новое строение белорусской политической системы накануне транзита. У президента забрали возможность издавать декреты имеющие силу законов, назначать членов и председателя Центральной избирательной комиссии, председателя и судей Конституционного и Верховного Суда, а назначения на ряд должностей президент ныне может проводить лишь с «предварительного согласия» либо Палаты Представителей (нижняя палата парламента), либо Совета Республики (верхняя палата). Кроме того, вернули ограничение, согласно которому одно и тоже лицо не может занимать президентский пост более 2-х сроков.
Парламент сохранил за собой контроль за рядом назначений в системе, а связующим звеном системы, призванным контролировать нового президента и обеспечить транзит должно было стать «Всебелорусское народное собрание» (ВНС) — орган, формируемый из высших чиновников, парламента, представителей местных советов депутатов, а также лояльных Лукашенко общественных организаций. ВНС получил широкие полномочия среди которых контроль над назначением судей Верховного и Конституционного Суда, а также возможность введения чрезвычайного или военного положения, отстранения президента от власти и подтверждения «легитимности выборов».
В переходных положениях Конституции указано, что лишь Лукашенко («лицо, занимающее должность президента на дату вступления в силу изменений») может одновременно занимать посты Президента и Председателя ВНС. Таким образом, предполагается, что после ухода с поста президента у Лукашенко как Председателя ВНС будет возможность контролировать избрание нового президента (через контроль над избирательной системой), а также его деятельность, вплоть до смещения.
Таким образом, конституционная реформа 2022 года была направлена на решение задачи уравновешивания системы. Новая политическая система оставила Беларусь суперпрезидентской республикой, однако президент лишился ряда важных полномочий, а его деятельность находится под частичным контролем иных органов власти.
Гарантии Лукашенко
В январе 2024 года были приняты поправки в Закон «О Президенте Республики Беларусь», которые ввели в закон целую главу о гарантиях президенту, прекратившему исполнение полномочий и членам его семьи.
Так, после ухода Лукашенко со своего поста он вправе рассчитывать на пост делегата ВНС и депутата верхней палаты парламента (Совета Республики). Согласно закону, Лукашенко не может быть задержан, лишен свободы, подвергнут следственным и другим процессуальным действиям «за действия, совершенные им в связи с осуществлением им президентских полномочий». Неприкосновенность распространяется также на членов его семьи.
После ухода с поста президента, Лукашенко и членам его семьи будет пожизненно предоставляться государственная охрана, а также выплачиваться полная зарплата президента страны, для проживания бесплатно будет передана в собственность недвижимость, находящаяся в государственной собственности.
Отдельно вызывает интерес положение, согласно которому Лукашенко будет вправе участвовать в управлении некоммерческими организациями, учрежденными им в «целях содействия укреплению белорусской государственности, реализации мероприятий в социальной, культурной, образовательной, спортивной и иных общественно полезных сферах». Так, некоммерческая организация «Президентский спортивный клуб», основанная Лукашенко, в настоящее время владеет до 45% акций ЗАО «Торговый дом БелАЗ», который занимается реализацией белорусских большегрузных автомобилей, является соучредителем сборочного производства «КузбассБелАвто», а также нескольких бизнесов поменьше. Сейчас «Президентский спортивный клуб» возглавляет сын Лукашенко Дмитрий.
Однако, помимо гарантий, данный закон дает Лукашенко возможность еще плотнее контролировать белорусскую систему власти в случае своего ухода. Будучи пожизненным членом Совета Республики он также может стать и его председателем. Совет Республики в нынешней Беларуси не занимается законотворчеством, однако через него проходят все законы, принимаемые Палатой Представителей, а также он обладает правом законодательной инициативы. Кроме того, как уже говорилось выше, в случае смещения нового президента, именно председатель Совета Республики займет освободившийся пост.
Данным законом был сделан шаг к решению другой задачи: гарантий для самого Лукашенко после ухода с президентского поста Исполнение данного закона позволит Лукашенко и его семье оставаться в системе власти, избежать потенциального преследования, а также вести роскошный образ жизни.
Возможная схема транзита и риски
25—27 апреля 2024 года в Беларуси прошло первое заседание Всебелорусского народного собрания в новом статусе. На должность Председателя ВНС ожидаемо был избран сам Лукашенко. Закон о гарантиях президенту вступает в силу с 6 июля 2024 года, так, что формально именно с этой даты можно говорить о возможном старте транзита в стране: Конституция изменена, законы приведены в соответствие с ней, закон о гарантиях принят и вступил в действие. Для полноценного старта транзита не хватает только одного – отставки Лукашенко. Текущая Конституция позволяет ему оставаться на этом посту до 2035 года. Тем не менее, институционально к транзиту система готова, поэтому мы можем описать то, как белорусским элитам видится транзит и какие потенциальные риски он может нести для системы и Лукашенко лично.
После ухода с поста президента за Лукашенко останется пост Председателя ВНС, кроме того, он, вероятно, согласится на назначение пожизненным членом Совета Республики, а на заседании Совета Республики его, скорее всего, изберут Председателем. Таким образом, Лукашенко также получит пост в Совете Безопасности страны (в него входит глава верхней палаты парламента).
Под руководством избранного ВНС ЦИК должен будет провести новые выборы президента. Вероятнее всего, что победитель на выборах получит меньше, чем Лукашенко на любых других выборах, но победит в первом туре.
После этого Лукашенко будет “лишь” контролировать деятельность президента и парламента, обладая правом вето на принятие любых законов (через контроль верхней палаты), а также обладая влиянием на назначения критических для себя органов власти: Конституционного и Верховного Суда.
Тем не менее, у данной схемы есть несколько уязвимых мест. Во-первых, президент страны все еще обладает широкими полномочиями, особенно в части контроля над исполнительной властью, а также над назначением силовиков. Это открывает для нового президента широкие возможности по организации государственного переворота, которому ушедшему президенту просто нечего будет противопоставить.
Во-вторых, за последние несколько лет Лукашенко выстроил систему, основанную на принципе «иногда не до законов». В Беларуси и в более спокойные времена игнорировались положения Конституции, сейчас же, в условиях, когда государство развернуло масштабный террор без оглядки на его законность, и вовсе рассчитывать на то, что последующие поколения номенклатуры будут соблюдать закон, кажется по крайней мере наивным.
В-третьих, в случае транзита Лукашенко уходит в коллективные органы, обладающие сомнительной легитимностью, т.к. они не избираются напрямую населением. В ВНС помимо Лукашенко находится максимально 1200 делегатов, а решения по отстранению президента или же по изданию решений, обязательных к исполнению должны приниматься всем составом ВНС, который собирается «не реже раза в год». Аналогично и Совет Республики является коллективным органом, где решения зависят от всех 64 депутатов, а в условиях кризиса не факт, что у него получится удержать большинство. Кроме того, президент страны все еще обладает огромным влиянием на все эти структуры: он назначает 8 депутатов верхней палаты, и около трети делегатов ВНС напрямую, а оставшиеся зависят от него косвенно. Таким образом, отстранение Лукашенко с должностей Председателя ВНС и Председателя Совета Республики не представляется чем-то требующим чрезвычайных усилий от преемника.
Наконец, в пятых, созданная Лукашенко система гарантий предполагает неприкасаемость лишь для президента и членов его семьи, а вот для представителей белорусских элит никаких гарантий не предполагается. Вероятно, создавая такую систему Лукашенко предполагал, что белорусские элиты будут договариваться через существующие органы власти, пользуясь инструментами политических партий или решая конфликтные вопросы через Президиум ВНС. Однако, множество представителей белорусской элиты замешаны в коррупционных схемах, многочисленных нарушениях законов, в т.ч. и уголовных, злоупотреблении полномочий и т.д. Сейчас аресты высокопоставленных чиновников идут лишь с санкции Лукашенко, созданы специальные институты «кадрового резерва», которые дают входящим в него лицам протекцию от действий силовиков. Уход Лукашенко со сцены может привести к замене элит лояльных Лукашенко на элиты, лояльные лично преемнику. Или даже к разбалансировке системы, если преемник не сможет достаточно контролировать силовиков.
Таким образом, очерченная конституционной реформой схема транзита выглядит надежной лишь на первый взгляд, у нее есть ряд изъянов, которые позволят либо новому президенту получить всю полноту власти, подчинив себе белорусские элиты, либо могут привести к разбалансировке системы и смене элит.
Дилемма 2025 года
В 2025 году в Беларуси должны пройти очередные президентские выборы. Для белорусских властей они представляются также крайне нервным событием. Лукашенко вначале публично обещал не выдвигаться на пост президента и за последние несколько лет было сделано несколько важных шагов на пути к транзиту. Однако уже в 2024 году он, отвечая на вопросы журналистов, несколько раз объявил, что намерен выдвигаться и в 2025.
Выстроенная за последние годы система террора предполагают жесткий контроль над ней, т.к. никто не может знать как она поведёт себя в случае смены первого лица (особенно, когда перед глазами пример Казахстана). Кроме того, брожение внутри системы может вызвать даже сам факт объявления об уходе. Конституционной реформой Лукашенко обнулился — его предыдущие сроки не засчитываются, поэтому он может потенциально быть президентом вплоть до 2035 года. Это позволяет ему откладывать транзит на годы.
И даже несмотря на намерение выдвигаться, 25 апреля, после избрания на пост Председателя ВНС, Лукашенко вновь заговорил о том, что его политическая карьера находится в стадии завершения. Процесс транзита в Беларуси запущен, его контуры очерчены и система замерла в ожидании.